Entre concurrence et harmonisation:la politique fiscale suisse dans le contexte international

Le grand nombre de programmes étatiques destinés à soutenir la conjoncture et à sauver les entreprises a brutalement accru les besoins financiers, tout particulièrement dans les pays industrialisés. Dans ces conditions, la course aux ressources fiscales mobiles arrive à un mauvais moment, notamment pour les grands États. Il ressort, en effet, d’un tableau de l’OCDE (2007) qu’une augmentation de la charge fiscale de 1% se traduit en moyenne par un recul des investissements directs étrangers de 3,7%, ce qui montre bien l’importance de la politique fiscale. C’est pourquoi différents États et organisations se prévalent volontiers de la crise financière pour lancer un mouvement de réévaluation de la concurrence fiscale internationale et de bannissement des pratiques dites dommageables en ce domaine.

À cet égard, trois questions viennent à l’esprit: que savons-nous scientifiquement des effets de la concurrence fiscale internationale? Comment les règles de la concurrence agissent-elles sur l’imposition des entreprises? Quelles options une petite économie ouverte comme la Suisse peut-elle fondamentalement envisager? Un encadré séparé étudiera l’évolution des opinions sur la concurrence fiscale et sur l’harmonisation fiscale de l’UE.

Arguments théoriques…

La concurrence fiscale internationale est un thème âprement controversé tant sur les terrains politique que scientifique. Les esprits critiques redoutent que ne se développe, faute de règles institutionnelles rigoureuses, une sous-enchère effrénée entre collectivités territoriales à même de saper la base du financement de l’État social Sinn (2002).. Dans ce contexte, les impôts sur les revenus du capital sont au centre des débats. Ils constituent un critère de sélection des sites d’implantation particulièrement mobile. La concurrence contraint les collectivités territoriales à offrir des conditions fiscales attrayantes ou à les améliorer. La diminution de l’offre de prestations publiques semble dès lors la conséquence inévitable de la concurrence fiscale, en raison de la baisse des recettes de l’État. Certains pays industrialisés occidentaux s’inquiètent de ce scénario, d’autant plus qu’en raison de l’évolution démographique, ils s’attendent à être confrontés à l’avenir à des besoins financiers accrus pour assurer les rentes d’État et financer leur système de santé. Cependant, les spécialistes en économie politique surtout estiment que la concurrence entre États empêche les gouvernements de développer une puissance excessive, qu’elle met donc un frein à un appétit fiscal «malsain». D’aucuns craignent que sans la garantie institutionnelle que représente la concurrence intersystémique, les acteurs étatiques soient tentés d’ériger un rempart de cartels fiscaux contre les citoyens Brennan et Buchanan (1980).. Dans les démocraties purement parlementaires, la pression des électeurs est trop faible pour limiter efficacement les acteurs politiques dans leur recherche du bien commun. La possibilité d’émigrer est un élément complémentaire susceptible d’atténuer ce problème dit du «principal-agent». La concurrence fiscale est aussi qualitative. L’ancien juge de la Cour suprême américaine Louis Brandeis avait vu juste lorsque, en 1932, il avait résumé la situation en ces termes: «C’est une des conséquences positives du système fédéral: un simple État faisant preuve de courage peut, si ses citoyens le permettent, servir de laboratoire et tenter des expériences novatrices dans les domaines économique et social, sans mettre en péril le reste du pays.» Ainsi conçue, la concurrence fiscale joue le rôle d’une arène ouverte aux expérimentations sociales. Au fil du temps, les meilleures solutions sont retenues et imitées, les moins bonnes abandonnées. Les solutions politiques intéressantes ne sont pas dictées uniquement par le sens de l’anticipation, elles sont aussi le fruit de tâtonnements. On n’est en effet jamais sûr en politique, malgré tous les efforts déployés, de trouver la meilleure solution du premier coup. Il en est de ce domaine comme de tous les autres dans la vie: il dépend du potentiel de découverte des processus de concurrence.

… et arguments empiriques

Que nous enseignent les faits empiriques quant à ces deux conceptions? Une course ruineuse aux baisses d’impôts devrait surtout se manifester au niveau des impôts perçus par les collectivités territoriales. Le graphi-que 1 semble au prime abord confirmer la «sous-enchère fiscale». Ainsi, l’impôt moyen sur les bénéfices des sociétés se situait dans les années quatre-vingt autour de 49% dans l’OCDE. En 2007, il était encore de quelque 28%. Si l’on prend en compte la grande variété de calculs des bases d’imposition, on n’obtient pas une image très différente. Le taux fiscal moyen effectif dans l’OCDE a évolué de plus de 34% à un peu plus de 24% entre 1982 et 2005. L’influence réelle des baisses de taux fiscaux sur l’État providence est néanmoins empiriquement controversée, étant donné que ces taux se situent toujours, en moyenne internationale, à des niveaux record historiquement parlant. En moyenne de l’OCDE, les recettes fiscales ont augmenté entre 1965 et 2005 de 12 points de pourcentage environ et la quote-part fiscale de quelque 7,5 points de pourcentage. Une explication de cette contradiction apparente réside dans l’élargissement de l’assiette fiscale (voir graphique 2).  À cet égard, la répartition entre petits et grands pays est intéressante. La pression de la concurrence fiscale semble surtout toucher les petits pays. Au vu de l’exiguïté de leur marché intérieur, ils dépendent davantage de l’attrait international de leur système fiscal que les pays à forte population qui tirent profit d’un grand marché intérieur (voir graphique 3). Logiquement, il n’est pas non plus surprenant que le financement de l’État social oblige les petites économies à disposer d’une assiette fiscale plus étendue que dans les grands pays (voir graphique 4).

Incidence des règles de la concurrence sur l’imposition des entreprises

L’évolution générale de l’imposition des bénéfices des sociétés est une chose, mais de nombreux pays ont créé des dispositions particulières, notamment pour le calcul des impôts des entreprises multinationales très mobiles. Citons à titre d’exemple la réduction de 10% du taux d’imposition des bénéfices des sociétés pour les industries de transformation, introduite lors de l’adhésion de l’Irlande à l’UE, et son extension à l’industrie financière en 1987 dans les «Docks» de Dublin. On peut y ajouter les centres de coordination au bénéfice d’allégements fiscaux en Belgique D’autres exemples figurent dans le rapport du Conseil fédéral Aides d’État aux entreprises, publié en réponse au postulat 07.3003 de la CER-E du 7 novembre 2007.. Le Parlement espagnol a également édicté en 2004 une réglementation temporaire en faveur de la régate internationale de voilier, la Coupe de l’America Juarez (2007).. L’État américain du Delaware offre aussi traditionnellement des dispositions fiscales particulières pour attirer les entreprises mobiles. L’expérience a démontré que les entreprises multinationales recourent fréquemment aux dispositions spéciales pour faire leurs choix en matière fiscale Hauflerr (2007).. Cela concerne aussi bien les transferts de bénéfices que la répartition des dépenses fiscalement déductibles de recherche et de développement au sein d’un groupe multinational Clausing (2003); Grubert (2003).. Que faut-il penser de ces règles fiscales particulières? Bien que le code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises de l’UE Communautés européennes (1998). (voir

encadré 2
La question de l’harmonisation fiscale est un serpent de mer politique dans l’UE. Une controverse sur les distorsions de concurrence induites par l’impôt sur le chiffre d’affaires avait éclaté entre l’Allemagne et la France dès 1953, juste après la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier. En raison de l’effet de cascade, la taxe brute sur le chiffre d’affaires prélevée par cinq États représentait, en effet, un avantage fiscal pour les entreprises intégrées verticalement. La France, en revanche, connaissait déjà l’impôt net sur le chiffre d’affaires, avec déduction de l’impôt préalable.La décision d’introduire une TVA européenne (conformément aux directives sur l’imposition du chiffre d’affaires) a été prise en 1967, car le système de l’ajustement fiscal à la frontière posait toujours plus de problèmes depuis l’entrée en vigueur du traité de 1958 instituant la CEE. Après l’harmonisation relativement rapide du système fiscal dans les années soixante et l’uniformisation des bases de taxation dans les années septante, la politique européenne en matière d’impôt sur le chiffre d’affaires s’est enlisée dans les années quatre-vingt. Peu de progrès ont été réalisés depuis en matière d’harmonisation de l’impôt sur le chiffre d’affaires.Aussi longtemps que le strict contrôle des transferts de fonds et la non-convertibilité des monnaies cloisonnait les marchés des capitaux, l’UE ne se préoccupait guère des différences d’imposition des revenus du capital. En 1958, les monnaies européennes sont devenues entièrement convertibles. Au début des années soixante, les obstacles aux paiements transfrontaliers ont été réduits. Avec l’intégration croissante des marchés des capitaux, les efforts en vue d’une harmonisation de l’imposition des revenus du capital ont redoublé. Les premières tentatives de la commission d’harmonisation remontent à 1967. À l’époque déjà, il était question d’appliquer un système d’échange d’informations ou d’harmoniser l’imposition à la source. Sous la pression de l’Allemagne et du Luxembourg, la première option a été abandonnée, car ce système était jugé incompatible avec le secret bancaire alors en vigueur dans ces pays. L’accord sur une harmonisation de l’imposition à la source a définitivement échoué en 1989.Lors de la création du marché intérieur commun, la Commission a émis plusieurs mises en garde concernant les distorsions de concurrence que ne manquerait pas d’engendrer un défaut d’harmonisation de l’imposition du capital. En 1997, un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises dans l’UE a été adopté, en vertu duquel les États membres s’engageaient à abolir les régimes fiscaux discriminatoires. Après plusieurs interventions parlementaires infructueuses, les membres de l’UE sont finalement parvenus à un compromis sur la taxation des revenus du capital lors du sommet de Feira en 2000. La réglementation communautaire prévoit la mise en place d’un système d’échange d’informations. Jusqu’à ce qu’il fonctionne, le modèle dit de la coexistence doit être appliqué. Pendant une période de transition, les États membres peuvent donc percevoir des impôts à la source. L’accord a en outre été subordonné à la volonté de coopérer des pays tiers concernés (Genschel, 2002; Haufler, 2007).À travers une initiative lancée simultanément, l’OCDE a également établi entre 1998 et 2000 un code de comportement qui considère l’harmonisation comme la réalisation d’une situation équitable. Les critères de la concurrence fiscale dommageable sont les mêmes que ceux retenus par l’UE: pas de taux d’imposition nul ou proche de zéro, pas de cloisonnement, transparence et échange effectif d’informations.) et l’initiative de l’OCDE contre la concurrence fiscale dommageable OCDE (1998, 2000). jugent préjudiciables les avantages fiscaux accordés sur les facteurs de production mobiles par rapport à la concurrence tarifaire non préférentielle, les incidences économiques ne sont pas claires. Cela est dû au fait qu’une imposition uniforme telle que celle qui frappe l’augmentation de la fortune nette n’est optimale que si l’élasticité des diverses assiettes fiscales est identique. Si l’on tient compte de la diversité de l’élasticité, en raison de la mobilité fortement accrue des diverses formes de revenu du capital, des écarts dans la charge fiscale appliquée aux bénéfices sont également possibles. Cette idée a finalement été à la base du passage au modèle d’imposition duale du revenu dans les pays nordiques au début des années nonante. Elle consiste à soumettre systématiquement les revenus du capital à une taxation privilégiée par rapport à celle qui frappe le revenu du travail.

Interdire les régimes fiscaux préférentiels peut se révéler contreproductif

Par ailleurs, il est tout à fait possible que l’interdiction des régimes fiscaux préférentiels soit contreproductive, car susceptible de déclencher une course ruineuse aux baisses d’impôts. Ce serait le cas si des pays étaient amenés, en raison de l’interdiction de discriminer, d’une part, et de l’attrait de leur place économique d’autre part, à abaisser leur taux général d’imposition sur les bénéfices des sociétés à tel point que cette harmonisation fiscale ferait chuter les recettes totales. Dans un ouvrage très remarqué, Keen (2001) arrive à la conclusion que l’interdiction des pratiques discriminatoires que préconisent l’UE et l’OCDE pourrait, contrairement au but recherché, accentuer la concurrence fiscale. Pour démontrer la réalité de cette hypothèse, il s’appuie sur l’exemple de l’Irlande: sous la pression du code de conduite de l’UE, ce pays a aboli ses régimes fiscaux préférentiels et a ramené en même temps le taux d’impôt légal ordinaire de 32% à 12,5%. La déclaration du conseiller fédéral Merz du 28 avril 2007 illustre les problèmes que suscitent de telles exigences: «Je rappellerai à l’UE à cette occasion qu’elle est sur le point de marquer un autogoal. […] Une réforme fiscale quelle qu’elle soit ne doit pas conduire à une augmentation globale des impôts, mais à leur diminution. Une révision menée de manière autonome, susceptible d’améliorer le climat fiscal en Suisse, ne peut être ce que veulent les milieux politiques de l’UE, puisque notre imposition actuelle des entreprises les hérisse tant» D’après la NZZ du même jour.. L’effet dévastateur de l’interdiction des pratiques discriminatoires sur la concurrence fiscale dépend, entre autres, du niveau des taux fiscaux préférentiels et des besoins financiers de l’État. Si les premiers sont proches de zéro et que les taux fiscaux réguliers sont très élevés, l’interdiction des pratiques discriminatoires aurait plutôt pour effet de freiner la concurrence fiscale, étant donné que le niveau général de l’impôt sur le bénéfice des sociétés ne saurait chuter à zéro Haufler (2007).. Quelle que soit l’hypothèse considérée comme la plus réaliste, la controverse montre en tout cas clairement que les exigences du code de conduite de l’UE ou celles de l’OCDE sont tout à fait critiquables d’un point de vue économique.

Options pour la Suisse

La Suisse possède des atouts dans la concurrence fiscale internationale, mais aussi quelques handicaps. Le sommet du G20 a clairement montré à la Suisse que la coordination de la politique fiscale est davantage influencée par les rapports de force politique que par les arguments scientifiques. Bien que notre pays compte parmi les vingt principales économies du monde, il ne peut se prévaloir d’un poids politique équivalent. Sa marge de manoeuvre est pour l’essentiel définie par les limites découlant des règles du jeu commercial international. La Suisse doit donc s’employer à optimiser activement sa politique fiscale à l’intérieur de ce cadre restreint. La Suisse est bien placée dans la concurrence fiscale que se livrent les États; si la crise actuelle ne gonfle pas sa charge fiscale inutilement, elle a de bonnes chances de rester attractive. Sa capacité à optimiser assez rapidement et de façon autonome sa politique fiscale intérieure lui offre des chances supplémentaires. Elle devrait avoir pour objectif de compter parmi les pays appliquant le taux d’imposition le plus faible par rapport à l’offre de services publics. L’autonomie fiscale des cantons constitue à cet égard un atout pour le pays. Dans la concurrence fiscale, les petites collectivités possèdent des avantages indéniables par rapport aux grandes, avantages encore accentués par la concurrence fiscale entre les cantons. C’est pourquoi nombre d’entre eux ont déjà entrepris des réformes fiscales parfois audacieuses. L’étroitesse du marché domestique, qui ne permet guère à la Suisse de tirer profit des effets d’échelle et d’élargir sa base fiscale, constitue en revanche un handicap. La grande élasticité du commerce extérieur recèle, en outre, le danger d’une diminution du substrat fiscal. La complexité du système d’imposition constitue un autre aspect qui n’a pas été suffisamment débattu jusqu’ici. Dans cette optique, les efforts déployés dans le cadre de la révision de la TVA en vue de simplifier le système doivent être appréciés de façon positive. Ils contribueront à rendre le système plus attrayant par rapport à la concurrence internationale. Des réflexions similaires devraient être menées dans le domaine des impôts directs. La grande complexité de la taxation sur le revenu ainsi que les taux marginaux d’imposition parfois très élevés ont des répercussions négatives sur l’offre de places de travail et encouragent le travail au noir et l’économie parallèle. Enfin, une stratégie aussi anticipatrice que possible devrait être définie en ce qui concerne les différentes manières dont les cantons imposent les holdings, les sociétés de gestion et les sociétés mixtes. Ces sociétés représentent un volume fiscal supérieur à sept milliards de francs; elles sont donc d’une importance prépondérante pour l’économie suisse. Une réforme de l’imposition des entreprises supportable à long terme et acceptée internationalement, qui renforce la sécurité du droit tout en préservant l’attrait de la place suisse, se fait particulièrement sentir dans les cantons qui connaissent un large écart entre l’imposition normale et l’imposition préférentielle. Des ajustements différenciés d’un canton à l’autre et n’entraînant pas nécessairement une imposition uniforme des revenus pour toutes les classes de revenus sont imaginables. L’abaissement du taux d’imposition général sur le revenu a, néanmoins, une grande importance, car il fait fonction de signal. Il s’agit en outre d’abolir, de façon généralisée, l’imposition de la substance des entreprises. En fin de compte, les règles du jeu commercial international n’empêchent pas la Suisse de rester fiscalement attractive. Cette chance peut aussi être aménagée et exploitée en prévoyant une certaine liberté d’action dans la loi sur l’harmonisation fiscale.

Graphique 1 «Impôt sur le bénéfice des sociétés: moyenne de l’OCDE, 1982-2005»

Graphique 2 «Base d’imposition du bénéfice des sociétés et recette fiscale: moyenne de l’OCDE, 1982-2005»

Graphique 3 «Taux d’imposition statutaire dans les grands et les petits pays de l’OCDE, 1982-2005»

Graphique 4 «Base d’imposition et PIB dans les grands et les petits pays de l’OCDE, 1982-2005»

Encadré 1: Bibliographie
– Brennan, Geoffrey et James M. Buchanan, The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, Cambridge, 1980, Cambridge University Press.- Clausing, Kimberly, «Tax-motivated transfer pricing and US intrafirm trade prices», Journal of Public Economics, 87, 2003, pp. 2207-2223.- Communautés européennes, «Conclusions du Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997 en matière de politique fiscale (y compris code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises)», Journal officiel des communautés européennes, 98/C 2/1, Bruxelles, 1998.- Communautés européennes, Rapport du Groupe Code de conduite adressé au Conseil Ecofin (rapport Primarolo), 29 novembre 1999.- Grubert Harry, «Intangible income, intercompany transactions, income shifting, and the choice of location», National Tax Journal, 56, 2003, pp. 221-242.- Haufler Andreas, Sollen multinationale Unternehmen weniger Steuern bezahlen?, publication trimestrielle sur la recherche économique du Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung, 76, 2007, pp. 8-20.- Juarez Angel J., «Special Tax Regime Applicable to Participants in the XXXII America’s Cup 2007: An Overview», European Taxation, 2004, 44 (7), pp. 316-322.- OCDE, Harmful tax competition: An emerging global issue, Paris, 1998.- OCDE, Towards global tax cooperation. Progress in identifying and eliminating harmful tax practices, Paris, 2000.- OCDE, Tax Effects on Foreign Direct Investment: Recent Evidence and Policy Analysis, Paris, 2007.- Sinn Hans-Werner, The New Systems Competition, Yrjö Jahnsson Lectures 1999, Blackwell, Oxford et Malden (MA), 2002.

Encadré 2: Évolution de la concurrence et de l’harmonisation fiscales au sein de l’UE
La question de l’harmonisation fiscale est un serpent de mer politique dans l’UE. Une controverse sur les distorsions de concurrence induites par l’impôt sur le chiffre d’affaires avait éclaté entre l’Allemagne et la France dès 1953, juste après la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier. En raison de l’effet de cascade, la taxe brute sur le chiffre d’affaires prélevée par cinq États représentait, en effet, un avantage fiscal pour les entreprises intégrées verticalement. La France, en revanche, connaissait déjà l’impôt net sur le chiffre d’affaires, avec déduction de l’impôt préalable.La décision d’introduire une TVA européenne (conformément aux directives sur l’imposition du chiffre d’affaires) a été prise en 1967, car le système de l’ajustement fiscal à la frontière posait toujours plus de problèmes depuis l’entrée en vigueur du traité de 1958 instituant la CEE. Après l’harmonisation relativement rapide du système fiscal dans les années soixante et l’uniformisation des bases de taxation dans les années septante, la politique européenne en matière d’impôt sur le chiffre d’affaires s’est enlisée dans les années quatre-vingt. Peu de progrès ont été réalisés depuis en matière d’harmonisation de l’impôt sur le chiffre d’affaires.Aussi longtemps que le strict contrôle des transferts de fonds et la non-convertibilité des monnaies cloisonnait les marchés des capitaux, l’UE ne se préoccupait guère des différences d’imposition des revenus du capital. En 1958, les monnaies européennes sont devenues entièrement convertibles. Au début des années soixante, les obstacles aux paiements transfrontaliers ont été réduits. Avec l’intégration croissante des marchés des capitaux, les efforts en vue d’une harmonisation de l’imposition des revenus du capital ont redoublé. Les premières tentatives de la commission d’harmonisation remontent à 1967. À l’époque déjà, il était question d’appliquer un système d’échange d’informations ou d’harmoniser l’imposition à la source. Sous la pression de l’Allemagne et du Luxembourg, la première option a été abandonnée, car ce système était jugé incompatible avec le secret bancaire alors en vigueur dans ces pays. L’accord sur une harmonisation de l’imposition à la source a définitivement échoué en 1989.Lors de la création du marché intérieur commun, la Commission a émis plusieurs mises en garde concernant les distorsions de concurrence que ne manquerait pas d’engendrer un défaut d’harmonisation de l’imposition du capital. En 1997, un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises dans l’UE a été adopté, en vertu duquel les États membres s’engageaient à abolir les régimes fiscaux discriminatoires. Après plusieurs interventions parlementaires infructueuses, les membres de l’UE sont finalement parvenus à un compromis sur la taxation des revenus du capital lors du sommet de Feira en 2000. La réglementation communautaire prévoit la mise en place d’un système d’échange d’informations. Jusqu’à ce qu’il fonctionne, le modèle dit de la coexistence doit être appliqué. Pendant une période de transition, les États membres peuvent donc percevoir des impôts à la source. L’accord a en outre été subordonné à la volonté de coopérer des pays tiers concernés (Genschel, 2002; Haufler, 2007).À travers une initiative lancée simultanément, l’OCDE a également établi entre 1998 et 2000 un code de comportement qui considère l’harmonisation comme la réalisation d’une situation équitable. Les critères de la concurrence fiscale dommageable sont les mêmes que ceux retenus par l’UE: pas de taux d’imposition nul ou proche de zéro, pas de cloisonnement, transparence et échange effectif d’informations.