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Vieillissement, assurances sociales et financement: une évaluation de l’impact économique

À long terme, le vieillissement démographique exigera des adaptations considérables de la part de la prévoyance vieillesse et de son financement. La manière dont les déficits seront comblés aura des conséquences importantes sur le marché du travail. Il est primordial, pour l’évolution du revenu par habitant, que la politique financière réagisse de façon à renforcer à la fois les incitations à participer au marché du travail et la motivation à tous les niveaux.

En Suisse, si on se réfère aux prévisions démographiques, le rapport entre retraités (soit les plus de 65 ans) et actifs (personnes âgées de 20 à 64 ans) passera de 0,26 en 2007 à 0,5 en 2050. Une telle situation permet d’envisager trois grands axes pour financer les assurances sociales à long terme: réduire les dépenses et les prestations, augmenter les cotisations et les impôts, relever l’âge de la retraite. Étant donné l’ampleur des ajustements qui devront être réalisés, les mesures économiques prises auront inévitablement de fortes répercussions sur l’ensemble de l’économie.

Le présent article, qui résume quelques résultats de l’étude mandatée par le Secrétariat d’État à l’économie (Seco) 1 , traite les questions suivantes: quelle est l’ampleur des changements à apporter dans les assurances sociales et les finances publiques? Quels effets auront-ils sur le marché du travail et la croissance? Quelles réformes peut-on envisager pour atténuer les conséquences économiques du vieillissement?

Analyse du vieillissement

Les prévisions démographiques contiennent deux hypothèses importantes: l’évolution de la mortalité ou de l’espérance de vie et celle de la fertilité ou de la balance migratoire nette. En Suisse, on prévoit que l’espérance de vie des hommes augmentera de 6,4 ans d’ici à 2050, c’est-à-dire qu’elle passera de 78,6 ans en 2005 à 85 ans en 2050. Celle des femmes augmentera de 5,8 ans pour passer de 83,7 ans à 89,5 ans. Étant donné le nombre de jeunes actuellement, la majeure partie de ces personnes survivront jusqu’à un âge avancé faisant que la population croîtra «par le sommet». Ce phénomène aura pour conséquences, d’abord, que le rapport entre retraités et actifs – ou, si l’on préfère, entre bénéficiaires de prestations et contribuables ou cotisants – augmentera fortement, et que, dans un second temps, la population totale augmentera. Effectivement, on prévoit en Suisse non seulement le doublement du rapport entre retraités et actifs, mais aussi une augmentation de la population de 7,2 à 8,1 millions d’habitants. Or, cette augmentation concernera surtout les citoyens qui, dans leur grande majorité, ne sont plus actifs économiquement, ce qui diminuera nettement le revenu attendu par habitant.

D’un point de vue économique, ce n’est pas le rapport de dépendance des personnes âgées qui joue un rôle mais bien celui économique entre la population active et sa contrepartie passive (rapport économique entre retraités et actifs). Celui-ci dépend de l’âge moyen de la retraite. On peut calculer en gros que les ménages, pour chaque année de prolongation de leur vie, devraient en consacrer les 4/5 au travail et le dernier 1/5 à la retraite, afin que le rapport entre retraités et actifs reste constant. Si l’espérance de vie augmente d’une année, les ménages devraient repousser la fin de leur activité professionnelle de 9,2 mois et ne pourraient rester à la retraite que 2,8 mois de plus. Toutes les autres situations augmentent le rapport économique entre retraités et actifs, exigent l’assainissement des assurances sociales et diminuent le revenu par habitant. En se fondant uniquement sur cette analyse, l’étude indique que, sans relever l’âge de la retraite, l’évolution du revenu par habitant resterait en retrait de 10% par rapport à la croissance à long terme. En outre, avec un taux de remplacement des rentes constant, les impôts sur les salaires et sur les cotisations devraient être augmentés de 8 points de % pour stabiliser les finances publiques et les assurances sociales. Ces adaptations pourraient être assouplies si on réussissait à stimuler l’offre de travail effective de la population active.

L’effet incitatif de la prévoyance vieillesse

La question du vieillissement de la population et du financement des assurances sociales accorde une place prépondérante au comportement des ménages sur le marché du travail. Les cotisations sociales destinées à la prévoyance professionnelle ont non seulement un caractère d’épargne, mais encore d’impôt. Les cotisations, qui offrent une contrepartie directe en forme de rente, ont le même effet que l’épargne et conservent la motivation intacte, alors que celles qui n’ont pas de contrepartie semblent un impôt et, de ce fait, peuvent démotiver. Il faut pourtant regarder les cotisations du IIe pilier différemment de celles versées à l’AVS. Les premières sont une accumulation de capital et le facteur impôt est quasi nul. La valeur actualisée de la cotisation correspond à celle de la rente. Un taux d’imposition très bas est appliqué lorsque les fonds de pension retirent un revenu inférieur à ce qu’ils pourraient obtenir sur le marché des capitaux (en raison, par exemple, de frais administratifs élevés) 2 .

Avec l’AVS, financée selon le système de la répartition, le rendement des cotisations correspond au taux de croissance de la masse salariale et se situe dès lors au-dessous du rendement du marché des capitaux. Ce renoncement au rendement constitue le taux d’imposition des cotisations à l’AVS. Plus la durée du placement est longue, plus le renoncement au rendement diminue la fortune réalisable. C’est pourquoi le taux d’imposition des cotisations à l’AVS a tendance à être plus élevé pour les travailleurs jeunes que pour les plus âgés.

Le taux d’imposition des cotisations sociales dépend fortement des directives sur le calcul de la rente, autrement dit du lien qui existe entre la retraite obtenue et ses propres cotisations. Pour les revenus annuels se situant entre 13260 et 79560 francs, la rente AVS obtenue est liée au revenu passé. Un revenu plus élevé donne une rente plus élevée et les cotisations n’ont qu’une nature fiscale partielle. Les rentes des bas revenus sont augmentées jusqu’à atteindre la rente minimale et ne dépendent plus du salaire effectif. La cotisation devient un impôt à 100%. Il en va de même pour les revenus qui se situent au-dessus du salaire maximal assuré, qui sont entièrement soumis au paiement des cotisations sociales mais qui ne donnent plus lieu à des rentes. Environ 38% du volume des retraites concernent les rentes maximales de la catégorie des revenus élevés. De ce fait, le lien entre cotisations et prestations de l’AVS est incomplet. Les cotisations subissent un taux d’imposition important et, comme les autres impôts, elles diminuent l’attractivité du marché du travail.

Les interactions dans l’emploi

L’emploi effectif peut être décomposé en cinq éléments qui sont considérés différemment selon la fiscalité et le système social.

1. Heures de travail: l’analyse classique du marché examine l’intensité de l’offre de travail, c’est-à-dire la variation des heures de travail et du taux d’occupation de même que les efforts fournis. Des impôts salariaux élevés et le taux d’imposition des cotisations sociales, mais aussi la diminution du salaire réel à cause des impôts sur la consommation, affaiblissent la motivation et l’intensité de l’offre de travail des salariés.

2. Taux d’activité: en Suisse, le taux moyen d’activité oscille autour des 74%. Une partie de celui-ci est le résultat de décisions concernant l’offre, qui découlent de la différence de revenu entre emploi et non-emploi. Lorsque les impôts sur les salaires sont élevés et les cotisations sociales (celles qui ont un caractère fiscal) importantes, le salaire disponible diminue, ce qui n’incite pas à exercer une activité lucrative. Un revenu compensatoire élevé, comme l’aide sociale et les autres prestations d’appoint qui ne sont pas liées à l’activité, diminuent l’incitation. La taxe sur la valeur ajoutée et les autres impôts sur la consommation frappent le revenu dépensé dans les deux cas si bien qu’ils sont moins préjudiciables au taux d’activité que l’impôt sur les salaires.

3. Chômage: toute recherche intensive de travail réduit le taux de chômage. L’incitation dépend de l’augmentation de revenu qui peut être obtenue mais aussi des mesures prises dans le cadre d’une politique de l’emploi active. Un impôt salarial et des cotisations d’un niveau élevé diminuent le revenu disponible; des indemnités de chômage généreuses réduisent aussi le décalage entre les revenus. Ces deux aspects s’additionnent en un «taux de participation à l’imposition» élevé, qui diminue l’incitation à la recherche d’emploi. Or, on ne prête pas suffisamment attention au fait qu’en Suisse, comme dans de nombreux autres pays, le revenu compensatoire en cas de chômage donne droit à des rentes AVS. Cela diminue également l’incitation à la recherche d’emploi, puisque les effets du chômage sont atténués. Cette règle s’oppose diamétralement à l’idée des comptes d’épargne pour l’assurance chômage et des comptes d’emploi 3 , puisqu’elle consiste à diminuer la rente lors d’un recours à l’assurance chômage. La rente minimale existe pour éviter ou atténuer la pauvreté durant la vieillesse.

4. Âge de la retraite: l’incitation visant à prolonger l’activité lucrative en reportant l’âge de la retraite – donc le taux d’activité des travailleurs âgés – dépend du décalage entre les revenus de l’emploi et de la retraite. Des impôts et des cotisations d’un niveau élevé, d’une part, et une rente importante en compensation, d’autre part, incitent à la retraite anticipée. C’est pour éviter cela qu’ont été prises des mesures comme les compléments de rentes en cas de mise à la retraite différée ou les réductions de rentes en cas de retraite anticipée. En Suisse, leur ordre de grandeur est de 6,8% par an, selon l’âge considéré; ils permettent d’éliminer largement les incitations néfastes du système de retraite.

5. Formation: le gain obtenu grâce à la formation augmente si les connaissances acquises sont mises à profit durant une vie active plus longue. Un système de retraite qui récompense un départ à la retraite tardif encourage la formation de base et continue, et contribue à augmenter la productivité du travail. En outre, la formation procure les qualifications nécessaires pour prolonger la vie active.

Les résultats quantitatifs

La première estimation sommaire que l’on peut faire sur les conséquences de la vieillesse ne tient pas compte du fait que l’augmentation des impôts salariaux et des cotisations entrave la croissance et diminue la masse salariale. De plus, les impôts destinés à financer les activités générales de l’État sont déjà très élevés de sorte qu’une nouvelle hausse serait particulièrement préjudiciable. Les calculs effectués pour la Suisse à l’aide d’un modèle d’équilibre général détaillé et dynamique indiquent que, si la vie professionnelle n’est pas allongée et les rentes adaptées, les impôts salariaux et les cotisations devraient augmenter de quelque 22 points de % à long terme. Le revenu par habitant retomberait à plus de 20% au-dessous de la tendance «Statu quo». L’étude montre comment les conséquences économiques de la vieillesse peuvent être atténuées au moyen d’un vaste plan de réformes. Pour ce faire, il faut que le taux de remplacement net des rentes reste constant afin de répartir les charges uniformément sur la population active et les retraités. Le financement sera assuré au moyen de 4 points de % de taxe sur la valeur ajoutée et par une augmentation résiduelle des impôts salariaux et des cotisations à l’AVS.

Le relèvement de l’âge légal de la retraite à 68 ans sans compensation au niveau des rentes est la principale mesure proposée. Les suppléments et les réductions de 6,8% demeurent. Ainsi, le taux d’activité des personnes entre 60 et 70 ans pourrait augmenter jusqu’à 80%. Le recul du revenu par habitant serait de 10% environ.

La limite supérieure de revenu à partir de laquelle les cotisations ne sont plus constitutives de la rente est supprimée afin de renforcer le lien entre cotisations et prestations AVS; les impôts effectifs s’en trouvent par là réduits. Cette mesure affaiblit la baisse du revenu par habitant d’un autre point de pourcentage, qui passe à 9%.

La prise en compte des indemnités de chômage dans le calcul de la rente est supprimée. L’abrogation de cette règle diminue le taux de chômage et affaiblit la chute du revenu par habitant, qui passe à 8,2%.

Les frais administratifs élevés et, par conséquent, les faibles rendements qu’ils génèrent pour le IIe pilier ont été critiqués dans une étude de la Banque mondiale 4 . Le quatrième élément politique part du principe qu’avec davantage de concurrence et une plus grande transparence dans le IIe pilier , on peut économiser des frais administratifs et augmenter le rendement d’un demi-point de pourcentage. Ainsi, on peut financer des rentes LPP plus élevées avec les mêmes cotisations. Ce même principe peut être utilisé pour réduire les rentes AVS et donc les cotisations, afin que le taux de remplacement total demeure constant. Le revenu par habitant recule à 7,5%.

Des mesures politiques actives sur le marché du travail – comme le renforcement des contrôles ou des sanctions si l’on peut prouver que la recherche d’emploi est inexis-tante – permettraient de réduire le taux de chômage et d’accroître la masse salariale pour financer les assurances sociales. Le recul du revenu par habitant serait limité à 7,1%.

La dernière mesure consiste à augmenter les dépenses destinées à la formation et à la pratique tout au long de la carrière professionnelle. La productivité du travail s’en trouverait stimulée et le recul du revenu par habitant serait limité à 5,7%.

Si la croissance se poursuit au même rythme et que toutes les réformes sont menées à bien, le revenu par habitant reculerait tout juste de 6%. Cela ne se traduirait pas forcément par une diminution absolue, mais par un ralentissement temporaire de la croissance. Avec un taux de croissance de 1,75% par année, trois années de croissance zéro suffisent pour que le revenu recule de 5% par rapport à une croissance invariable à long terme.

Conclusion

Ces calculs sont très sensibles de par leur nature et, pour en tenir compte, l’étude renferme des analyses de sensitivité spécifiques. Mais, sur le fond, on peut dire que les prévisions démographiques de la Suisse, qui annoncent un doublement du rapport entre retraités et actifs et une augmentation de la population à 8,1 millions d’habitants, impliquent une forte hausse des charges fiscales et des cotisations et un recul du revenu par habitant. Une bonne partie pourra être résorbée par un relèvement de l’âge de la retraite et par la mise en œuvre de réformes destinées à augmenter l’efficience du système.

Pr Christian Keuschnigg

Directeur de l’IFF-HSG, université de Saint-Gall

1 Jaag, Keuschnigg et Keuschnigg (2008).

2 L’assurance vieillesse a inspiré des articles importants comme ceux de Diamond et Orszag (2005), Feldstein et Liebman (2002) et Lindbeck et Persson (2003).

3 Voir Feldstein et Altman (2007) pour les États-Unis et Boss, Brown et Snower (2008) pour l’Allemagne.

4 Queisser et Vittas (2000).

Bibliographie

− Boss A.J.G. Brown et Snower D.J., «Beschäftigungskonten für Deutschland», Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 9, 2008, p. 139-155.

− Diamond P. et Orszag P. R., Saving Social Security, Journal of Economic Perspectives, 19, 2005, p. 11-32.

− Feldstein M. et Liebman J.B., «Social Security», dans Handbook of Public Economics, vol. 4, Amsterdam, 2002, Elsevier, p. 2245-2324.

− Feldstein M. et Altman D., «Unemployment Insurance Savings Accounts», Tax Policy and the Economy, 21, 2007, MIT Press, p. 35-63.

− Jaag Ch., Keuschnigg Ch. et Keuschnigg M., Alterung, Sozialwerke und Institutionen, étude mandatée par le SECO, 2008, université de Saint-Gall.

− Lindbeck A. et Persson M., «The Gains from Pension Reform», Journal of Economic Literature, 2003, 41, p. 74-112.

− Queisser M. et Vittas D., The Swiss Multi-Pillar Pension System: Triumph of Common Sense?, Policy Research Working Paper 2416, 2000, La Banque mondiale.

En Suisse, les prévisions indiquent un doublement du rapport entre retraités et actifs qui atteindra 0,5, accompagné d’une augmentation de la population de 7,2 à 8,1 millions d’habitants d’ici à 2050. L’étude montre qu’il est possible d’atténuer les conséquences économiques du vieillissement à l’aide d’un vaste plan de réformes.Photo: Keystone

En relevant l’âge légal de la retraite à 68 ans sans compensation au niveau des rentes, la baisse du revenu par habitant passerait de 20% à 10% environ.

Photo: Keystone

Professeur d’économie politique à l’université de Saint-Gall, directeur du Centre de politique économique de Saint-Gall et de Vienne

Professeur d’économie politique à l’université de Saint-Gall, directeur du Centre de politique économique de Saint-Gall et de Vienne