L’attrait international de la place économique suisse du point de vue fiscal

L’attrait fiscal d’une place économique dépend dans une large mesure de l’imposition des entreprises, des investisseurs et de la main-d’oeuvre hautement qualifiée. Des études comparatives internationales ont montré que la Suisse était attrayante en ce qui concerne l’imposition des entreprises et de la main-d’oeuvre qualifiée. Elle l’est, par contre, moins dans le domaine de l’imposition des investisseurs et dans le secteur des bas salaires. À long terme, la dynamique de la concurrence fiscale internationale va remettre en question la position globalement favorable de la Suisse.

La mobilité croissante des facteurs de production, que sont le capital, le travail et le savoir, accentue la concurrence entre les économies nationales. S’il veut que sa prospérité soit durable, un pays doit réussir à attirer des capitaux et du savoir-faire sous la forme de main-d’oeuvre qualifiée. En raison de la mondialisation des entreprises, les politiques économiques nationales échappent de moins en moins à la concurrence. C’est pourquoi, ces dernières années, l’agenda politique de nombreux États a accordé la priorité aux questions liées à l’attrait international que suscite leur place économique. Cette notion désigne la capacité d’une collectivité territoriale, en concurrence avec d’autres, à attirer des facteurs de production mobiles et à prévenir leur fuite. L’objectif est d’aménager les conditions-cadres de manière que la place économique puisse s’affirmer au sein de la division internationale du travail. Or, chaque pays ayant ses avantages spécifiques, la stratégie adéquate n’est pas la même pour tous. La Suisse ne bénéficie pas d’un grand marché intérieur et elle est pauvre en richesses naturelles (peu de matières premières, aucun accès à la mer). De petite taille et ouverte sur l’extérieur, elle est tributaire de son climat fiscal favorable si elle veut compenser ses désavantages «naturels».

Comment mesurer l’attrait?

La charge fiscale supportée par les entreprises se mesure à l’aide de différents indicateurs (voir encadré 1 L’attrait fiscal d’une place économique est souvent mesuré par rapport au niveau et à l’évolution des quotes-parts fiscale et d’impôt. Toutefois, ces deux éléments ne constituent que des indicateurs budgétaires de faible portée en ce qui concerne l’attrait de la place économique. Ils montrent quelle partie du produit national est soustraite à la population sous forme d’impôts et de contributions obligatoires aux assurances sociales, alors qu’elle pourrait la consacrer à son utilisation privée. Ils ne donnent, cependant, que très peu d’indications, voire pas d’indication du tout, sur l’attrait fiscal concret d’un emplacement donné pour les diverses catégories de contribuables. Pour mesurer l’attrait d’une place économique, les indications concrètes relatives à la charge fiscale, notamment celle frappant les contribuables mobiles tels que les entreprises et la main-d’oeuvre hautement qualifiée, sont bien plus parlantes.). L’attrait fiscal d’une place économique s’évalue en principe sur la base des taux d’imposition statutaires (c’est-à-dire légaux) des bénéfices. Ils peuvent, cependant, se révéler très différents de la charge fiscale effective. Il faut en chercher la raison dans le foisonnement de réglementations fiscales (comme les dispositions concernant l’amortissement et les prescriptions sur l’évaluation des actifs) influant sur la base de calcul et donc sur le paiement de l’impôt, indépendamment de l’aménagement des barèmes fiscaux. La particularité suisse de la déductibilité de l’impôt sur les bénéfices par rapport à sa propre base de calcul fait partie de ces réglementations. Les taux d’imposition statutaires ne jouent un rôle que dans le cadre du déplacement transfrontalier de bénéfices d’entreprise. Les taux d’imposition effectifs rendent plus judicieuses les comparaisons internationales. C’est ainsi qu’en matière de taux d’imposition statutaires et de taux effectifs de l’impôt sur les bénéfices, la Suisse se situe dans le peloton de tête comme le montre le tableau 1. Les entreprises ne sont pas seulement soumises à l’impôt sur les bénéfices, mais également aux impôts sur le capital, aux impôts fonciers, etc. Pour le calcul de cette charge fiscale agrégée au niveau des entreprises, on applique des modèles théoriques en matière d’investissement. On détermine ainsi la charge fiscale grevant une entreprise-type dans un État donné. D’une part, on calcule la charge fiscale moyenne effective («effective average tax rates», EATR). Le taux fiscal moyen effectif mesure la charge fiscale frappant les investissements hautement rentables et indivisibles. Ce taux est important lorsque des entreprises multinationales choisissent un lieu d’implantation. Plusieurs cantons suisses sont attrayants en termes d’EATR (voir graphique 1). D’autre part, le calcul inclut également la charge fiscale marginale effective («effective marginal tax rates», EMTR), c’est-à-dire le montant de l’imposition découlant d’un investissement supplémentaire dont le rendement couvre tout juste les frais de capital. Plus l’EMTR est faible pour les entreprises, plus les projets d’investissements potentiels sont rentables et plus leur volume réel est élevé. L’augmentation du volume des investissements accélère la croissance du stock de capital, ce qui permet à la production d’être plus intense en capital et se traduit par une augmentation de la croissance économique et des salaires. De plus, une entreprise dont la charge fiscale marginale effective est plus basse que celle de ses concurrents est économiquement avantagée. Comme le montre le graphique 2, la charge fiscale marginale est également attrayante à l’échelle internationale dans plusieurs cantons.

La charge fiscale agrégée au niveau des entreprises et des détenteurs de parts de la société

Les notions de charge fiscale exposées jusqu’ici se limitaient à l’entreprise. En général, les impôts directs dont elle doit s’acquitter ne sont pas les seuls à entrer en jeu: ceux prélevés sur le ménage de l’investisseur jouent aussi un rôle. Dans le calcul des taux fiscaux effectifs, il faut donc tenir compte de l’imposition du détenteur de parts en considérant l’impôt sur le revenu touchant les dividendes, les versements d’intérêts et les gains d’aliénation, ainsi que l’impôt prélevé sur la fortune personnelle. La charge fiscale au niveau des détenteurs de parts de l’entreprise compte surtout pour les petites et moyennes entreprises (PME), mais pas pour les investisseurs étrangers ni pour les investisseurs institutionnels suisses. Le choix du site d’implantation n’étant pas un point prépondérant pour les PME, l’EMTR est bien plus importante que l’EATR. Généralement, l’EMTR globale dépend beaucoup de l’imposition à laquelle est soumis le détenteur des parts. En outre, la charge fiscale varie en général en fonction du mode de financement. Le tableau 2 indique les taux marginaux effectifs d’imposition en agrégeant les entreprises et les détenteurs de participations non qualifiées. Les résultats sont aussi bien présentés d’après les moyens et les modes de financement, tels que la thésaurisation des bénéfices (bénéfices retenus), le financement par émission d’actions (nouveau capital propre) et par emprunt. En raison de l’absence d’imposition des gains en capital, d’une part, et de la double imposition économique des bénéfices distribués, d’autre part, il existe une grande différence d’imposition, propre à la Suisse, entre bénéfices thésaurisés et émission de nouvelles actions. Compte tenu de la charge fiscale moyenne découlant de tous les instruments de financement, seuls les cantons de Nidwald, Schwyz et Zoug – dont la taxation est faible – se placent dans le groupe de tête, alors que les cantons dont les impôts sont plus élevés, occupent le bas du classement. En ce qui concerne l’imposition des détenteurs de participations qualifiées (qui ne figurent pas dans le tableau), le canton de Nidwald occupe, en raison de l’imposition partielle des dividendes, le troisième rang, derrière la Tchéquie et la Slovaquie.

L’attrait fiscal pour la main-d’oeuvre

Par analogie avec l’EATR des entreprises, deux chercheurs, Elschner et Schwager (2005) ont développé un concept pour déterminer la charge fiscale effective de la main-d’oeuvre hautement qualifiée. Les entreprises rivalisent pour trouver de la main-d’oeuvre hautement qualifiée et très mobile. Pour rester concurrentielles, elles sont obligées de compenser les impôts sur le revenu et les taxes, auxquels cette dernière est soumise. Par conséquent, la comparaison des places économiques se base sur le revenu dont dispose la main-d’oeuvre une fois les impôts déduits. Les calculs partent en outre du principe que le travail est rémunéré par différents biais: salaire en espèces, versements à des institutions de prévoyance, options sur titres et autres avantages. Le tableau 3 présente l’EATR d’une personne seule hautement qualifiée dans certaines régions. La comparaison implique trois niveaux de revenus, après déduction des impôts et des cotisations aux assurances sociales: 50000 euros, 100000 euros et 200000 euros. Ils se décomposent en 75% de salaire versé en espèces, 20% de versements à des institutions de prévoyance et 5% d’avantages divers. À Zoug, l’employeur doit débourser132879 euros pour avoir un employé hautement qualifié qui bénéficiera d’un revenu de 100000 euros, après déduction des impôts et taxes. Mais en Finlande, il doit débourser 100000 euros de plus pour garantir à son employé le même revenu après déduction des impôts et taxes, les coûts d’emploi se montant alors à 229854 euros. Alors que les cantons suisses sont les plus engageants lorsque le revenu disponible de leur main-d’oeuvre hautement qualifiée est de 100 000 euros, certains d’entre eux reculent dans le classement lorsqu’il passe à 200 000 euros, tandis que les centres urbains disparaissent du groupe de tête. Les EATR mentionnées ici ont été projetées sur la base d’un modèle de rémunération. Dans la réalité, cependant, d’autres possibilités s’offrent à chaque pays en matière d’optimisation fiscale et pour différentes formes de rémunération, ce qui peut provoquer un écart entre indice et charges fiscales.

Conséquences pour la Suisse

Le graphique 3 présente le classement de treize cantons et d’une série de pays d’après leur niveau d’imposition des entreprises et de la main-d’oeuvre hautement qualifiée. Le classement a été effectué par rapport à la moyenne des cantons pris en considération. L’axe vertical mesure la charge fiscale des entreprises: plus un pays se situe en bas du graphique, plus l’imposition des entreprises y est faible et plus son attrait comme lieu d’implantation est important. L’axe horizontal mesure, lui, l’imposition de la main-d’oeuvre hautement qualifiée pour un revenu disponible de 100 000 euros: plus un pays est situé à gauche, plus l’imposition de la main-d’oeuvre hautement qualifiée y est faible et plus son attrait est important. Une situation en bas et à gauche du graphique indique donc que le lieu d’implantation est très attractif. Au contraire, une situation en haut à droite révèle un attrait globalement limité. Ce graphique met en exergue l’excellente position des cantons suisses, du point de vue des deux critères considérés. Cela découle sans doute essentiellement des particularités institutionnelles (autorités fiscales décentralisées et démocratie directe) qui sont à la base de la politique fiscale suisse. La Slovaquie s’est frayé une place au milieu du peloton de tête des trois meilleurs cantons (ZG, NW et SZ). En outre, en ce qui concerne l’imposition des entreprises – un critère de première importance -, l’Irlande fait aussi bien que Zoug, tandis que de nouveaux États de l’UE (Pologne, Hongrie, Slovénie et République tchèque) ainsi que l’Autriche ont rejoint le noyau dur des cantons suisses, les laissant parfois même derrière eux. Par contre, si l’on considère l’imposition fiscale agrégée des entreprises et des détenteurs de participations (qui n’est pas représentée ici), la comparaison est moins flatteuse pour la plupart des cantons. On précisera cependant que la charge fiscale des investisseurs est de moindre importance en ce qui concerne l’attrait de la place économique. Ce classement souligne aussi les faiblesses du système fiscal suisse, qui, au vu du dynamisme de la concurrence, ne tarderont pas à remettre en cause ses avantages. Les réformes fiscales dans d’autres pays, comme la révolution de la taxe à taux unique en Europe de l’Est ou l’impôt dualiste sur le revenu dans les pays nordiques, intensifient la pression concurrentielle qui pèse notamment sur la Suisse. Ces prochaines années, ce sont notamment les nouveaux États membres de l’UE qui devraient voir l’attrait de leur place augmenter au fur et à mesure de leur intégration et de l’évolution de la sécurité de leur droit. C’est pourquoi il convient de relativiser l’importance des comparaisons entre charges fiscales présentées ci-dessus. Une politique axée sur une stratégie d’avenir doit anticiper les changements et viser à créer et à garantir sur le long terme des avantages locaux. D’une manière générale, la politique fiscale devrait se fixer pour priorité d’éliminer les désavantages dont pourrait particulièrement souffrir la Suisse face à la concurrence internationale. Il s’agit notamment de concentrer l’action sur les éléments fiscaux susceptibles d’être délocalisés et pour lesquels la question de l’emplacement revêt une importance. Sont notamment prioritaires les mesures qui influencent la charge fiscale des entreprises et des investisseurs, soit les impôts sur le bénéfice prélevés par la Confédération, les cantons et les communes, les impôts cantonaux sur le capital et sur les bâtiments ainsi que le droit de timbre d’émission. Les impôts sur le capital qui ne dépendent pas du revenu (en particulier le droit de timbre d’émission) qui frappent les transactions, se révèlent donc non seulement inefficaces, mais aussi nuisibles à l’attrait de la place économique. L’autonomie fiscale des cantons devrait se révéler un important avantage pour la Suisse, qui doit affronter une concurrence internationale sans cesse croissante. Dans ce domaine, les petites collectivités locales sont privilégiées par rapport aux grandes et l’autonomie fiscale des cantons renforce leur attrait. D’ailleurs, de nombreux cantons ont déjà introduit ou préparent des baisses fiscales. La réforme de la péréquation financière, qui vient s’ajouter à la répartition des bénéfices de la vente de l’or de la Banque nationale, joue vraisemblablement un rôle prépondérant dans ce domaine. La deuxième réforme de l’imposition des entreprises devrait, en outre, donner aux cantons une plus grande marge de manoeuvre en matière d’impôt sur le capital.

Graphique 1 «Charge fiscale moyenne effective (EATR) des entreprises, 2005, en %»

Graphique 2 «Charge fiscale marginale effective (EMTR) des entreprises, en %, 2005»

Graphique 3 «Imposition des entreprises et de la main-d’oeuvre hautement qualifiée en comparaison internationale, 2003 Charge fiscale effective, personnes seules, revenu de 100 000 euros Moyenne des cantons pris en considération: 100»

Graphique 4 «Revenu salarial net pour les pays de l’OCDE, comparé au niveau des prestations sociales en Suisse, 2004»

Tableau 1 «Taux d’imposition statutaires et effectifs des bénéfices, 2005, en %»

Tableau 2 «Charge fiscale marginale effective d’imposition (EMTR) pour les actionnaires ne détenant pas de participations qualifiées et imposés aux taux les plus élevés du barème, 2005. Agrégation des entreprises et détenteurs de parts de l’entreprise, en %»

Tableau 3 «Charge fiscale moyenne effective (EATR) d’une main-d’oeuvre hautement qualifiée, personnes seules, 2005, en % des coûts d’emploi»

Encadré 1: Quote-part fiscale et quote-part d’impôt: des indicateurs limités L’attrait fiscal d’une place économique est souvent mesuré par rapport au niveau et à l’évolution des quotes-parts fiscale et d’impôt. Toutefois, ces deux éléments ne constituent que des indicateurs budgétaires de faible portée en ce qui concerne l’attrait de la place économique. Ils montrent quelle partie du produit national est soustraite à la population sous forme d’impôts et de contributions obligatoires aux assurances sociales, alors qu’elle pourrait la consacrer à son utilisation privée. Ils ne donnent, cependant, que très peu d’indications, voire pas d’indication du tout, sur l’attrait fiscal concret d’un emplacement donné pour les diverses catégories de contribuables. Pour mesurer l’attrait d’une place économique, les indications concrètes relatives à la charge fiscale, notamment celle frappant les contribuables mobiles tels que les entreprises et la main-d’oeuvre hautement qualifiée, sont bien plus parlantes.

Encadré 2: L’attrait de la place économique suisse dans le segment des bas salaires Le graphique 4 illustre bien le problème que représente l’attrait de la Suisse pour les bas salaires. Le niveau de l’aide sociale (représenté, pour simplifier, par les directives de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (Csias), bien qu’il existe d’énormes différences dans la réalité) est plus élevé que les salaires moyens nets des pays concurrents. Il s’ensuit une pression migratoire considérable sur la Suisse dans le segment des bas salaires, tant qu’aucune adaptation des salaires n’est possible. Si des mesures étaient prises au niveau du marché de l’emploi pour limiter cette immigration, la pression sur le marché indigène s’accroîtrait par le biais de délocalisations des processus exigeant beaucoup de main-d’oeuvre. Ainsi les restrictions au niveau du marché du travail et les systèmes de compensation des salaires induisent du chômage, voire un déplacement de la main-d’oeuvre indigène vers les systèmes de sécurité sociale.Une solution à ce problème peut résider dans un système de complément de salaire. Cela permettrait, d’une part, une certaine flexibilité des salaires et désamorcerait à la fois la poussée migratoire, les pressions qui pourraient naître de la délocalisation de processus gourmands en main-d’oeuvre, et celles pesant sur le marché du travail et les systèmes de sécurité sociale. Les crédits d’impôt garantissent, d’autre part, une stabilisation du niveau de revenu des personnes ayant un emploi, en cas de baisse des salaires.

Encadré 3: Bibliographie – Département fédéral des finances, L’attrait international de la place économique suisse du point de vue fiscal, Rapport, 2006. Disponible sur Internet à l’adresse suivante: www.efd.admin.ch , rubriques «Documentation», «Faits et chiffres», «Rapports». – Eichler M., Elschner C. et Overesch M., IBC Taxation Index 2005: Effective Tax Burden of Companies and on Highly Qualified Manpower, BAK Basel Economics Research Report, Bâle, 2005. Internet: www.bakbasel.com .- Elschner Christina et Schwager Robert, «The Effective Tax Burden on Highly Qualified Employees. An International Comparison», ZEW Economic Studies, vol. 29, Heidelberg, 2005.- Lammersen Lothar et Schwager Robert, «The Effective Tax Burden of Companies in European Regions. An International Comparison», ZEW Economic Studies, vol. 28, Heidelberg, 2005.- Lammersen Lothar et Schwager Robert, «Die steuerliche Attraktivität der Schweiz als Unternehmensstandort im internationalen und interregionalen Vergleich», Internationales Steuerrecht IStR, 13, cahier 21, 2004, p. 741 à 749.