Quel est le juste chiffre du chômage ?

Comment mesure-t-on le chômage ? En Suisse, l’opinion dominante veut que le chiffre de l’Office fédéral de la statistique (OFS) corresponde au « vrai » chômage. L’OFS passe en effet pour être le seul à définir le chômage au sens de l’Organisation internationale du travail (OIT), une institution des Nations unies (ONU). Pourtant, les chiffres du Secrétariat d’État à l’économie (Seco) se basent également sur la définition de l’OIT. Par ailleurs, on suppose souvent que la définition de l’OIT est scientifiquement fondée sur des années de recherche. Or, ce n’est pas le cas.

Au sein de l’OIT, la Conférence internationale des statisticiens du travail (Cist) est chargée de distinguer les actifs occupés, les chômeurs et les personnes économiquement inactives (voir glossaire) et de proposer des méthodes pour recenser ces personnes[1]. La Cist se déroule généralement tous les cinq ans et établit des normes internationales sur les statistiques du travail. Elle formule des recommandations qui sont approuvées par le conseil d’administration de l’OIT avant d’être intégrées aux normes internationales relatives aux statistiques sur le marché du travail. La Cist est composée d’experts gouvernementaux responsables du travail et des offices nationaux de la statistique, ainsi que de représentants des organisations d’employeurs et de travailleurs. Les économistes n’en font généralement pas partie. Vus sous cet angle, ils laissent principalement aux statisticiens, aux bureaucrates et aux partenaires sociaux le soin de définir et de mesurer le chômage[2].

La longue quête d’une définition

Trois conférences de statisticiens du travail ont été déterminantes pour aboutir à la définition du chômage de l’OIT : la deuxième en 1925, la sixième en 1947 et la treizième en 1982.

La Cist de 1925[3] n’avait pas encore affiné la définition du chômage et décrivait simplement le chômeur comme étant une personne exerçant en principe un emploi rémunéré et qui est sans travail pendant au moins un jour. La discussion portait plutôt sur la pertinence des différentes sources statistiques pour déterminer le chômage. Les données de l’assurance-chômage, les chiffres des syndicats et ceux des offices de placement étaient pris en compte. Les données de l’assurance-chômage étaient à l’époque considérées comme « l’étalon-or » en raison de leur exactitude et de leur fiabilité, même si l’on savait déjà qu’elles ne couvraient que les chômeurs assurés et pas ceux de l’ensemble de la population résidente.

La conférence de 1947[4] a apporté une innovation importante. À l’instar de l’enquête états-unienne de 1937[5] (« enumerative check census »), la Cist a supposé que pour être comptés comme chômeurs, ceux-ci devaient avoir été en « recherche active d’emploi » au cours de la semaine précédant l’enquête. Ce qu’on entendait par « recherche active » variait toutefois selon la source des données : pour les chiffres de l’assurance-chômage, les dispositions de l’assurance étaient par exemple déterminantes. En revanche, pour les données d’enquêtes, la Cist énumérait des exemples de recherches actives, mais simplement à titre indicatif.

Une définition du chômage basée sur une recherche active présente un défaut majeur, car elle exclut deux catégories de personnes : d’une part celles qui sont sous-employées et veulent être davantage occupées ou occupées en fonction de leurs qualifications, et d’autre part les travailleurs découragés qui renoncent à chercher du travail par manque d’offres et se trouvent par conséquent classés comme économiquement inactifs. Cela constitue surtout un problème dans les pays moins développés, où le travail salarié n’est pas très répandu : les gens qui perdent leur travail ne peuvent rester inactifs s’ils veulent survivre, car ils ne touchent pas de revenu compensatoire du chômage. Le plus souvent, ils subviennent alors à leurs besoins grâce à l’agriculture et sont ainsi classés comme actifs, même s’ils aimeraient avoir un travail salarié. Mesuré aux chiffres du chômage, le sous-emploi apparaît donc généralement plus faible dans ces pays que dans les États industrialisés modernes.

Ce constat a incité la Cist à développer des concepts supplémentaires tels que le « sous-emploi », le « chômage caché » ou l’emploi dans l’économie informelle ». Ces notions se sont toutefois révélées compliquées à mettre en œuvre au niveau statistique. La difficulté tient à l’absence de différences claires entre participation et non-participation à la vie active ou entre actifs et chômeurs dans les économies où le travail salarié n’est pas dominant[6].

Une définition qui date de 1982

Le cadre conceptuel actuel de la mesure du chômage remonte à la Cist de 1982[7] : elle définit les chômeurs comme des personnes se trouvant sans travail pendant une période non spécifiée, qui seraient disponibles pour travailler pendant une période également non spécifiée et qui ont activement cherché du travail pendant une troisième période elle aussi indéfinie. Les durées ne sont pas précisées afin que ces périodes puissent être adaptées aux particularités et aux enquêtes nationales. Une durée d’un seul jour peut aussi être admise. La question de savoir si des données administratives ou des enquêtes doivent être utilisées comme sources de données est laissée en suspens.

Selon les directives de l’OIT de 1982, la méthode de recherche d’emploi doit également servir à qualifier le chômage. L’OIT énumère à ce titre un certain nombre de démarches autorisées, tout en laissant à chaque pays le soin de redéfinir et de compléter la liste. Ce qui compte pour la recherche d’emploi varie donc d’un pays à l’autre. La recherche par les annonces de journaux est par exemple admise dans les pays européens, mais pas aux États-Unis. En Italie, 17 méthodes de recherche sont reconnues, contre 14 en Espagne et 11 en France[8].

Le chômage en Suisse

En Suisse, il existe deux données sur le chômage qui répondent aux critères de l’OIT : la première correspond aux chiffres du Seco ; la seconde est fournie par l’OFS à partir d’une enquête téléphonique et sur la base d’un échantillon aléatoire dans le cadre de l’Enquête suisse sur la population active (Espa), puis extrapolée.

Il y a toutefois des différences entre ces deux indices (voir glossaire) : les chiffres du chômage du Seco sont par exemple liés à un point temporel et tirés de données administratives. Concrètement, ils recensent toutes les personnes inscrites à un office régional de placement (ORP) le dernier jour du mois. Les chiffres de l’OFS sont en revanche liés à une période et découlent d’une enquête. En outre, le taux de chômage du Seco est soumis par les ORP à des contrôles beaucoup plus stricts concernant le sérieux de la recherche d’emploi par rapport à une enquête comme l’Espa. Celle-ci admet par exemple une liste presque infinie de méthodes de recherche d’emploi. Rien d’étonnant, dès lors, si les chiffres de l’Espa révèlent un sous-emploi supérieur à ceux du Seco : au premier trimestre 2020, le taux de chômage était ainsi de 4,5 % selon l’OFS, contre 2,7 % environ d’après le Seco. Malgré ces différences, les deux relevés répondent aux critères de l’OIT.

Pour l’enquête de l’OFS sur le chômage, ce sont surtout les lignes directrices de l’Office statistique de l’Union européenne (Eurostat) qui sont déterminantes[9]. Cet office coordonne les enquêtes nationales sur les forces de travail en Europe, précise l’étendue des périodes spécifiées et stipule que le nombre de sans-emploi peut être déterminé par enquêtes. Eurostat se contente ainsi de suivre la pratique de la « Current population survey » des États-Unis[10] en vigueur depuis 1967, ce qui s’avère utile pour la comparabilité internationale, mais sans base plus profonde[11].

La comparabilité internationale des chiffres du chômage n’est pas pour autant assurée : comme mentionné précédemment, les méthodes de recherche d’emploi reconnues diffèrent d’un pays à l’autre et les pays n’appliquent pas partout les mêmes politiques actives du travail. Ces dernières comprennent notamment des programmes de reconversion, de formation continue ou d’occupation conçus pour soutenir activement la réintégration. Dans les pays qui recourent davantage à ces mesures, le taux de chômage apparaît moins élevé malgré un niveau d’emploi inchangé, car les participants aux programmes d’occupation sont enregistrés en tant qu’actifs alors que ceux qui suivent des mesures de reconversion sont comptabilisés comme inactifs. Les pays scandinaves « bénéficient » de cette situation et affichent ainsi des taux de chômage plus faibles.

Le « vrai » chiffre du chômage n’existe pas

Il n’existe donc pas de « vrai » chiffre du chômage[12]. Le chiffre adéquat diffère en fonction du paramètre considéré. Si l’on veut par exemple saisir l’ampleur du sous-emploi des jeunes quittant l’école qui ne s’inscrivent pas auprès d’un ORP parce qu’ils n’ont pas droit aux indemnités journalières, les données du chômage de l’OFS sont plus indiquées. En revanche, les chiffres du Seco s’imposent pour évaluer l’impact financier du chômage dans l’assurance-chômage, puisque seuls les chômeurs inscrits peuvent percevoir des indemnités journalières. Le Bureau américain des statistiques du travail calcule ainsi jusqu’à six taux de chômage différents.

Pour mesurer la capacité d’absorption du marché du travail d’un pays, les études ne portent plus aujourd’hui sur le chômage, mais sur le taux d’emploi des 25–54 ans (voir glossaire). Elles ont l’avantage d’inclure indirectement les personnes découragées de chercher un emploi par manque de perspectives de succès, qui réduisent mécaniquement le taux d’emploi. Mais le taux d’emploi a sa faiblesse ; un taux bas peut également résulter d’une décision volontaire et délibérée d’abandonner le travail.

Taux de chômage au sens de l’OFS ou du Seco, taux d’emploi : le choix de la mesure est décisif puisqu’il peut modifier sensiblement le résultat. Par exemple, si la capacité d’absorption du marché suisse du travail se déduit du taux de chômage (voir illustration 1), elle est considérée au niveau international comme étant moyenne ; mais si on la mesure à l’aide du taux d’emploi (voir illustration 2), elle figure parmi les meilleures du monde. Quant à savoir quelle est la « bonne » mesure, la question reste – comme toujours – ouverte.

Ill. 1. Taux de chômage par pays (2009–2019)

Ill. 2. Taux d’emploi des 25–54 ans par pays (2009–2019)

1. Voir le site Internet de la Cist. []
2. Card (2011). []
3. OIT (1925). []
4. OIT (1948). []
5. Voir Card (2011). []
6. Benanav (2019). []
7. OIT (1983). []
8. Brandolini et al. (2006). []
9. Eurostat (1996). []
10. Voir notamment Card (2011). []
11. Voir également Brandolini et al. (2006). []
12. Voir également Card (2011). []